Коррупция в древнеримских органах государственного управления

Провинциальное управление

Римляне обращали завоёванные ими за пределами Италии территории в провинции. Первоначально под этим словом понимался круг обязанностей или специальная задача, выполняемая должностным лицом. В равном смысле провинцией могли быть судебная юрисдикция, заведование государственной казной или наблюдение за строительством дорог. С расширением границ римской державы под провинциями всё чаще стали понимать военное командование, а также территорию, на которой оно осуществлялось.

Расширение римской державы происходило в форме увеличения количества провинций. Начиная с 227 года до нашей эры римляне стали выбирать двух добавочных преторов для управления захваченными у карфагенян территориями Сицилии и Сардинии. В 197 году до нашей эры, после появления провинций Ближней и Дальней Испаний, количество преторов увеличилось до шести. При Сулле их было уже восемь, а Цезарь довёл число преторов до десяти.

Полномочия наместника провинции определялись как обязанности военачальника, находившегося с войском на оккупированной территории. Вследствие обладания империем (imperium pro consule или pro praetore) он имел право набирать войско, осуществлять военное командование, назначать себе помощников, командиров и офицеров. Наместник мог вести войну от имени римского народа, заключать перемирие с противником, распределять среди солдат захваченную добычу, притязать на триумф.

Кроме того, римский наместник осуществлял юрисдикцию на территории провинции в отношении проживавших здесь римских граждан, а также в отношении переданных на его рассмотрение тяжб между гражданами и провинциальным населением. Он имел право возбуждать судебный процесс по представленному ему иску, председательствовать в суде, передавать дело на рассмотрение третейских судей, в том числе иностранных, или выносить приговор самостоятельно, осуществлять наказания в отношении осуждённых, а также отпускать на волю рабов.

Основные решения наместник должен был принимать лично. Его помощниками и заместителями на местах являлись легаты и квесторы. Часто эти должности занимали родственники, друзья или приближённые. Роль административного персонала выполняли вольноотпущенники, слуги и рабы, привезённые из Рима. Их численность, как правило, не превышала нескольких десятков человек. Большая часть необходимой работы ложилась на плечи самих провинциалов.

В эпоху Республики настоящей системы управления провинциями ещё не существовало. Экономическая эксплуатация и гражданское администрирование находились в зачаточном состоянии, и они отступали на второй план по сравнению с решением чисто военных вопросов. Всеобъемлющий характер полномочий наместника, которые греческие подданные Рима зачастую сравнивали с царской властью, был ограничен кратким сроком пребывания в должности и недостаточной численностью администрации.

Злоупотребления властью

Неограниченный характер властных полномочий, сложная обстановка, требующая принятия немедленных решений, невозможность проведения регулярных консультаций порой выводили римских военачальников в провинции далеко за пределы обычного контроля и опеки со стороны Сената. Это приводило к последствиям, которые едва ли кто-либо мог прогнозировать вначале. Обзор войн, которые римляне вели в Испании и Галлии в течении II–I веков до нашей эры, показывает, что значительная часть инициатив по их развязыванию принадлежала римским военачальникам, которые часто действовали, полагаясь на собственные понимание ситуации, страх и риск. Это создавало огромные возможности для злоупотреблений властью. О многих таких случаях мы информированы благодаря сообщениям источников. Характеризуя, например, действия Гая Юлия Цезаря, его биограф Светоний сообщает:

«С этих пор он не упускал ни одного случая для войны, даже для несправедливой и опасной, и первым нападал как на союзные племена, так и на враждебные и дикие… В Галлии он опустошал капища и храмы богов, полные приношений, и разорял города чаще ради добычи, чем в наказание… Он торговал союзами и царствами: с одного Птолемея он получил около 6000 талантов за себя и за Помпея. А впоследствии лишь неприкрытые грабежи и святотатство позволили ему вынести издержки гражданских войн, триумфов и зрелищ».

О некоторых из подобных действий известно и со слов самого Цезаря. В 58 году до нашей эры он начал военные действия против Ариовиста, который к тому моменту формально являлся другом и союзником римского народа. Война не была спровоцирована германцами, и идя на нарушение международного права того времени, Цезарь действовал на собственный страх и риск. Возможно, волнения в его лагере в начале кампании, о которых Цезарь глухо упоминает в своих «Записках…», были вызваны отнюдь не малодушием сопровождавших его молодых аристократов и их страхом перед грозными германцами, а совершенно другими соображениями.

Другой эпизод имел место в 55 году до нашей эры, когда Цезарь напал на узипетов и тенктеров во время перемирия и перебил сотни тысяч безоружных людей. По результатам этих событий сенат постановил направить специальную комиссию для расследования положения в Галлии. Знаменитый противник Цезаря Марк Порций Катон прямо предлагал выдать его германцам, чтобы избавить Рим от наказания богов за клятвопреступления и обратить их гнев на него одного.

Подобные действия вовсе не являлись редкостью в ту эпоху. В 150 году до нашей эры Сервий Сульпиций Гальба в Дальней Испании обещал наделить землёй 8000 сдавшихся ему вместе с женщинами и детьми лузитанов. Во время переговоров он приказал умертвить безоружных людей, а тех, что выжили, продал в рабство. По возвращению в Рим в следующем году он был за свои действия привлечён к суду. Что было далее, рассказывает Марк Туллий Цицерон:

«Гальба взял и поднял чуть ли не на плечи себе сироту Квинта, сына своего родственника Гая Сульпиция Галла, чтобы этим живым воспоминанием о его прославленном отце вызвать у народа слезы, и вверил опеке народа двоих своих маленьких сыновей, объявив при этом (точно делая завещание на поле боя, без оценки и описи имущества), что называют опекуном их сиротства римский народ. Таким-то путем Гальба, хоть и вызывал тогда к себе общую злобу и ненависть, все же добился оправдания с помощью подобных трагических приемов».

Доходы от провинций на откуп

Провинции изначально создавались римлянами как подчинённые территории и рассматривались ими в качестве объекта для грабежа и эксплуатации. Земли и имущество местных жителей в момент завоевания переходили в собственность римского народа. За пользование ими прежние хозяева должны были платить подати, от которых освобождались только немногочисленные союзные общины.

Население провинции облагалось рядом прямых и косвенных налогов, обложению подлежали ремесленные промыслы и торговля. Кроме того, двадцатая часть собираемого в провинции урожая хлеба подлежала продаже римским должностным лицам по установленным ими фиксированным ценам. Этот хлеб шёл на пропитание размещённых на территории провинции войск, а в случае отсутствия таковых подлежал продаже на свободном рынке.

Сбор всех налогов Римом передавался на откуп акционерным компаниям, так называемым коллегиям публиканов, которые оптом вносили в казну полученную при предварительной оценке сумму ожидаемых налоговых поступлений, а затем взымали её в полном размере с провинциалов. Осуществляя сбор налогов с плательщиков, публиканы старались не только вернуть затраченные деньги, но и получить собственную прибыль, поэтому они, как правило, допускали в отношении провинциального населения чудовищные злоупотребления посредством произвольного занижения закупочных цен и грабительских процентов по ростовщическим операциям.

Наместники и их помощники, как правило, смотрели на деятельность откупщиков сквозь пальцы, поскольку обычно рассматривали свою должность как способ быстро сколотить состояние за счёт незаконных вознаграждений, вымогательств подарков, поборов и спекуляций. Подобные действия неоднократно вызывали жалобы провинциальных союзников в Сенат, который в 145 году до нашей эры учредил специальный суд по вымогательствам наместников. Хотя по результатам расследований несколько высокопоставленных обвиняемых было признано виновными, суд оказался не в состоянии пресечь злоупотребления на корню.

Искусство вымогательства

Классическим примером вымогательства и коррупции провинциальных наместников стало дело Гая Верреса, исполнявшего обязанности наместника в Сицилии в 73–71 годах до нашей эры. Множество подробностей этого дела сохранилось в обвинительных речах Цицерона, произнесённых во время судебного процесса против Верреса в 70 году до нашей эры.

Каждая из этих речей отражает определённую сторону преступной деятельности Верреса: нарушение правосудия и законности, вымогательства, пытки и казни, хищения произведений искусства у городов и частных лиц, уклонения от уплаты таможенной пошлины при вывозе различных грузов, препятствия при расследовании и так далее. За взятки Веррес освобождал от военного постоя одни провинциальные общины и обременял этой обязанностью другие. Он осуществлял разнообразные махинации с поставками зерна из провинции, произвольно устанавливая закупочные цены и спекулируя на контрактах.

Поскольку в соседней Италии в это время бушевало восстание Спартака, Веррес использовал сложившуюся чрезвычайную ситуацию для вымогательств. Он арестовывал рабов богатых землевладельцев под предлогом, что те будто бы собирались присоединиться к Спартаку или намеревались каким-либо иным способом устроить смуту в провинции. Затем он приговаривал арестованных к казни через распятие и соглашался освободить их за взятку от владельцев. Он также обвинял богатых хозяев в укрывательстве беглых мятежников и, поскольку те якобы отказывались выдать таковых, приговаривал обвиняемых к различным наказаниям, от которых затем их освобождал за крупные откупные.

Ущерб, нанесённый Верресом провинции в течение трехлётнего наместничества, оценивался в сумму между 10 и 40 миллионами сестерциев. Притом широкую огласку это дело получило из-за самоуверенного поведения обвиняемого, который ничуть не опасался преследований. По словам Цицерона, Веррес говорил, что

«бояться следует тому, кто награбил лишь столько, что этого может хватить лишь ему одному, сам же он награбил столько, что этого хватит многим… Веррес не раз утверждал, что за ним стоит влиятельный человек, полагаясь на которого он может грабить провинцию, а деньги он собирает не для одного себя, он будет очень доволен, если доходы первого года ему удастся обратить в свою пользу; доходы второго года он передаст своим покровителям и защитникам; доходы третьего года, самого выгодного и сулящего наибольшие барыши, он полностью сохранит для судей».

Надежды Верреса не оправдались. Доводы Цицерона оказались столь сокрушительны, что обвиняемый отказался от защиты и уехал в Массалию, где зажил в качестве миллионера в изгнании. В 43 году до нашей эры его имя было внесено в проскрипционные списки Марком Антонием. Не дожидаясь казни, Веррес покончил с собой, его имущество было конфисковано.

Публиканы в провинциях

Марк Туллий Цицерон, сделавший себе имя на процессах по борьбе с коррупцией, достиг вершины общественного положения. В 66 году до нашей эры он был избран претором, а в 63 году – консулом, что для «нового человека» в это время представлялось почти невозможным. В 51–50 годы Цицерон исполнял обязанности наместника провинции Киликия. Из его писем видно, насколько было сложно даже для честного человека, каким он, безусловно, являлся, устоять перед соблазнами неограниченной власти.

Особенно примечательно одно дело, наглядно показывающее положение в провинциях. В 50 г. до н.э. в Тарсе Цицерону нанес визит некий Скапций, горячо рекомендованный ему Марком Брутом, его близким другом. Обращаясь к проконсулу, Скапций просил у него заставить жителей подчинённого ему Саламина Кипрского выплатить занятые ими деньги. Эти деньги саламинцы взяли в долг несколько лет назад под грабительские 48 процентов. Существовало специальное постановление Сената, разрешавшее в данном конкретном случае взымать сумму процента, существенно превышавшую обычную норму. Деньги были переданы саламинцам под обеспечение этого постановления.

Выплатить всю сумму город оказался не в состоянии. Чтобы принудить жителей к уплате, предыдущий наместник Аппий Клавдий назначил Скапция префектом с подчинением ему конного отряда, который был размещён на постой в городе и вводил жителей в новые расходы. Солдаты Скапция вели себя нагло и грубо. Однажды они заперли членов городского совета в зале заседаний и держали их в осаде так долго, что некоторые из них умерли.

Теперь Скапций явился к Цицерону с просьбой возобновить его назначение командира конного отряда. Цицерон отказал, вызвал саламинцев, и тяжба развернулась перед его трибуналом. Скапций требовал 200 талантов, а граждане Саламина утверждали, что сумма долга составляет 106 талантов. Они заявили, что теперь в состоянии вернуть долг, так как Цицерон существенно сократил так называемый преторский налог — сумму, которую города по традиции выплачивали каждому новому наместнику. Так что у них собралось достаточно денег, чтобы выплатить долг, что саламинцы и предлагали сделать.

Вариант решения спора, предложенный гражданами Саламина, казался вполне справедливым, однако Цицерон его не утвердил. С правовой точки зрения не всё здесь было ясным, о долгах провинциалов существовало несколько противоречивших друг другу постановлений Сената.

Примешалось, правда, ещё одно соображение, которое, скорее всего, и решило дело. Скапций открыл Цицерону, что действует по поручению Брута, который и являлся настоящим кредитором саламинцев, а также обеспечил принятие сенатом соответствующего постановления о долговых процентах. Положение получилось чрезвычайно сложное. Брут был зятем Аппия Клавдия, так что, оказывая давление на саламинцев, прежний наместник защищал свои семейные интересы. Кроме того, Брут был близким другом самого Цицерона, а его мать Сервилия обещала устроить брак дочери Цицерона, которого тот очень желал. Что ему ещё оставалось делать?