Римский административный аппарат в провинциях и в центре

Римская империя была создана силой оружия. Провинции являлись оккупированными территориями, которые победители удерживали под своей властью, чтобы обеспечить собственную безопасность. Администрирование и экономическая эксплуатация отступали на второй план по сравнению с решением чисто военных задач. Лишь при переходе от республиканского к императорскому режиму в провинциях начал складываться управленческий аппарат с долгосрочными функциями. Большинство мест в провинциальных администрациях занимали военные, а чиновничья карьера была тесно связана с солдатской лестницей назначений.

Провинциальное управление в эпоху республики

Территория Римской империи за пределами Италии разделялась на провинции. Первоначально так назывались области ведения военных действий, куда сенат отправлял военачальника с войском. Впоследствии провинциями стали именоваться оккупированные территории, управлявшиеся отдельной администрацией. Первыми внеиталийскими провинциями были Сицилия и Сардиния, захваченные у Карфагена в ходе I Пунической войны. Затем появились Ближняя и Дальняя Испания, Иллирия, Македония, Африка и другие.

По мере экспансии число провинций увеличивалось. Важным рубежом стал переход от республики к империи, когда число провинций выросло с 13 в 49 году до н.э., в канун начала Гражданских войн, до 31 в 14 году н.э., в год смерти Августа. Последующие императоры продолжали присоединять всё новые территории, так что в 68 году насчитывалось уже 36 провинций, а к середине III века их число достигло полусотни.

Управляли провинциями ежегодно избиравшиеся магистраты, консулы и преторы. Количество последних возрастало пропорционально увеличению числа провинций. В дополнение к двум имевшимся ранее преторам после 227 года до н.э. римляне стали выбирать ещё двух добавочных преторов для управления Сицилией и Сардинией. В 197 году до н.э. преторов стало шесть, при Сулле их было восемь, а Цезарь довёл их число до десяти. Со времён Суллы изменился порядок отправления должностей. Теперь избранные магистраты на протяжении года должны были оставаться в Риме и вести здесь гражданские дела. По истечении этого срока они получали военные полномочия и ещё год управляли провинциями в качестве промагистратов. Чтобы избежать вымогательств и подкупа, согласно закону Помпея, в 53 году до н.э. вводился пятилетний промежуток между отправлением магистратуры в Риме и отъездом в провинцию.

Подлинная система управления провинциями в эпоху республики ещё не сложилась. Перед наместником в первую очередь ставились чисто военные задачи. Он являлся военачальником размещавшихся на территории провинции войск, вёл военные действия от имени римского народа, заключал предварительное перемирие с противником, распределял среди солдат добычу, отвечал за служебные назначения и т.д. Административные и финансовые полномочия осуществляли квесторы, а также помощники-легаты. Вспомогательные функции выполняли приближённые наместника, в том числе его родственники, друзья, клиенты, вольноотпущенники и рабы. Численность этой администрации ограничивалась несколькими десятками человек. Значительная часть управленческой работы и связанных с ней расходов ложилась на плечи самих провинциалов.

Администрация императорской эпохи

В ходе формирования режима императорской власти порядок управления провинциями претерпел серьёзные изменения. В 27 году до н.э. Август заключил с сенатом соглашение о разделе провинций. Десять самых старых и полностью замирённых территорий — Африка, Азия, Сицилия, Корсика и Сардиния, Бетика, Нарбоннская Галлия, Македония, Ахайя, Крит и Киренаика, Вифиния и Понт — оставались под властью сената. Ими по-прежнему должны были управлять проконсулы и пропреторы. Семь провинций, где всё ещё продолжались военные действия (Тарраконская Испания, Лузитания, Галлия, Иллирия, Далмация, Сирия и Киликия), переходили под контроль императора. От его имени этими провинциями управляли императорские наместники или легаты (legati Augusti). Несмотря на это разделение, Август имел возможность вмешиваться в дела сенаторских провинций. Известен случай, когда он добился в сенате отстранения проконсула Азии. Все новоприобретённые провинции отходили под императорскую юрисдикцию.

Происхождение должности легата восходит к республиканской эпохе, когда сенат стал назначать наместнику провинции нескольких помощников из числа сенаторов. Легаты не имели специальных полномочий. Они входили в совет военачальника, вели по его поручению самостоятельные военные операции, осуществляли судебное правосудие, исполняли финансовые обязанности в отсутствие квестора и т.д. Обладая пожизненными проконсульскими полномочиями (imperium proconsule), Август набирал легатов из числа доверенных сенаторов для управления императорскими провинциями. Легаты консульского ранга (legati Augusti pro consule) управляли большими провинциями, на территории которых размещалось два и более легиона. Легаты преторского ранга (legati Augusti pro praetore) управляли меньшими провинциями с одним легионом. При необходимости легаты-консулярии получали власть над соседними наместничествами меньшего ранга. Срок пребывания легатов в должности не был чётко установлен и определялся их компетенцией и положением дел в провинции. Обычно он составлял два года, но нередко им приходилось оставаться в своей должности на протяжении трёх–пяти лет.

Особая система управления существовала в Египте. Формально он считался личным владением императора, поэтому Август поручил управление страной не легату сенаторского происхождения, а префекту (praefectus Aegypti) из числа всадников, назначавшемуся по личному усмотрению императора. Префект Египта обладал теми же полномочиями, что и наместники других провинций, а по своему статусу в иерархии находился на одной ступени с сенаторскими проконсулами Азии и Африки. Должность префекта Египта увенчивала всадническую карьеру и открывала своему обладателю доступ в сенат. Всаднические префекты, позже прокураторы, управляли также рядом мелких провинций: Мавретанией, Рецией, Нориком, Фракией, Иудеей, Каппадокией. Императорские прокураторы ведали доходами от налогов в таких провинциях как Белгика, Верхняя и Нижняя Германия, а также управляли обширной императорской собственностью на территории провинции. Важной частью их обязанностей являлся контроль за действиями наместников провинций.

Центральная администрация

Важнейшим инструментом контроля за действиями наместников стала императорская администрация. Она выросла из домашней администрации императорской семьи, основные обязанности в которой, как и в других римских знатных семьях, выполняли рабы или доверенные вольноотпущенники. Эти слуги, именовавшиеся прокураторами (procurator), вели хозяйство в принадлежавших императору имениях, собирали причитавшиеся ему налоги, выступали от его имени в судах, представляли его интересы в сфере административного управления, выполняли обязанности секретарей и т.д. Уже Августу приходилось в ряде случаев прибегать к помощи квалифицированных секретарей.

Институциональным оформлением этого учреждения занялся Клавдий, который организовал четыре отдела. Первый и важнейший ведал служебной перепиской (ab epistulis). Здесь же готовились кадровые решения, сюда поступали отчёты от провинциальных наместников и т.д. Финансовый отдел (а rationibus) занимался сбором налогов в императорскую казну и контролировал военные расходы, в том числе выплату солдатского жалования. Отдел по делам прошений (а libellis) рассматривал апелляции на имя императора. Наконец, отдел императорской собственности (а patrimonio) отвечал за управление имениями.

Прокураторы управляли некоторыми провинциями, занимались публичным строительством, прокладкой дорог, чеканкой монеты, добычей металлов, заведовали библиотеками и т.д. Их число постепенно увеличивалось: 25 при Августе, 45 при Нероне, 62 при Домициане, 80 при Траяне и 163 при Септимии Севере. Из личной службы императора постепенно прокуратура превратилась в общегосударственное учреждение. Флавии первыми стали назначать на эти должности лиц всаднического происхождения, которые к середине II века полностью вытеснили вольноотпущенников из руководства канцелярией.

При Адриане произошло дальнейшее расширение полномочий императорской канцелярии, в составе которой возникли новые отделы. Появился секретарь по разбору дел (a cognitionibus), руководивший судопроизводством при императорском дворе, секретарь по науке (a studiis), ответственный за поиск и представление императору информации по различным вопросам, секретарь, проверявший финансовое положение лиц, желавших стать сенаторами или всадниками (a censibus), секретарь по архивам и документам (a commentariis), секретарь, который отвечал за выполнение рутинных служебных дел при дворе (a memoria).

При Клавдии всадники на государственной службе делились на четыре разряда в соответствии с получаемым жалованием. Прокураторы, управлявшие императорским имуществом, собиравшие налоги или осуществлявшие административные функции, получали 60 000 сестерциев в год (sexagenarii). Главы основных административных и финансовых ведомств, а также прокураторы, исполнявшие обязанности наместников в небольших провинциях, получали 100 000 сестерциев в год (centenarii). Главы столичных префектур, а также префекты Равеннского и Мезенского флотов получали 200 000 сестерциев в год (ducenarii). Наконец, префект претория и префект Египта относились к самому высокому разряду и получали жалование 300 000 сестерциев в год (trecenarii). Для сравнения, сенатору отправление должности проконсула Африки приносило годовой доход в размере 1 млн сестерциев.

Администрация наместника

Наместники провинции располагали собственными администрациями (officium), в которых трудились около сотни служащих различного ранга. Администрации легата-консулярия, управлявшего большой провинцией, и наместника-претория, совмещавшего свои полномочия с должностью командующего легионом, структурно почти не отличались друг от друга, но последняя имела меньшее число сотрудников в своём составе. Собственные администрации были также у легата легиона, префекта лагеря, военных трибунов и префекта всадников, однако они были ещё меньше и обычно насчитывали лишь несколько помощников. В отличие от императорской администрации, большинство сотрудников которой по своему происхождению являлись вольноотпущенниками, основные обязанности в провинциальных администрациях выполняли откомандированные из своих частей солдаты и младшие командиры (principales). Помимо персонала, связанного с осуществлением управленческих функций, в составе администраций имелись также вспомогательные служащие (apparitores) в том числе ликторы (lictores), глашатаи (praecones), писцы (scribae), порученцы (accensi), посыльные и курьеры (viatores). Их число было невелико, а выполняемые ими функции со временем стали приобретать всё более декоративный характер.

Возглавлял администрацию наместника старший центурион (ordinarius) в должности принцепса претория (princeps praetorii). У него был заместитель, именовавшийся опцион претория (optio praetorii). Принцепс претория докладывал лично наместнику и координировал работу двух или трёх отделов. Канцелярский отдел администрации состоял из троих корникулариев (cornicularii), каждый из которых возглавлял собственный секретариат. Штат секретариата состоял из помощников-адъюторов (adiutores). Администрация легата легиона должна была довольствоваться лишь одним корникуларием, обязанности которого соответствовали уровню учёного секретаря. Корникуларии наместнической администрации были высокопрофессиональными и разносторонними служащими, которым приходилось заниматься самыми различными обязанностями. За свою работу они получали двойное жалование, то есть являлись дупликариями (duplicarius) в служебном табеле о рангах. Знаком должности корникулария являлись маленькие рожки, прикреплявшиеся к шлему.

Поскольку наместник обладал судебными полномочиями, помимо канцелярии его администрация включала отдел, занимавшийся юридическим делопроизводством. Администрации легатов легионов или высших офицеров таким отделом не располагали. Судебный отдел состоял из троих комментариенсов (commentarienses), которые в некоторых надписях прямо названы «секретарями гражданских дел» (commentarienses ab actis civilibus). По своему рангу они стояли на одной ступени с корникулариями и получали двойное жалование за свою работу. Комментариенсы также имели в своём распоряжении штат помощников-адъюторов. Рангом ниже в судебном отделе шли десять спекуляторов или «разведчиков» (speculatores), которые занимались расследованием правонарушений, в том числе преступлений, совершённых военными. Они также выполняли обязанности курьеров и пользовались дурной славой шпионов. Дознаватели (quaestionarii) проводили допросы подозреваемых и при необходимости пытали их. Для осуществления казней имелись палачи (carnifex).

В самом низу служебной пирамиды стояли многочисленные секретари, стенографисты, делопроизводители, писари, счетоводы и снабженцы. Личный секретарь при наместнике (exceptor consularis) регистрировал все его приказы и распоряжения. Штабные секретари служили в штабе наместника (librarii consularis) и ставке легата легиона (librarius legionis), где вели служебные записи и перечень расходов. Едва ли не самой многочисленной группой работников были писари (scribae). Архивные документы находились в ведении актариев (actarii). Счетоводы (exacti) фиксировали оборот финансов, интенданты (actuarii) ведали снабжением военных частей. Для ведения переговоров с варварскими племенами имелись переводчики (interpretes). Все эти категории рядовых сотрудников рекрутировались из числа рядовых солдат, которые за выполнение этих обязанностей освобождались от чёрной работы в военном лагере. Некоторые имена свидетельствуют о том, что их обладатели были вольноотпущенниками.