Поправка Джексона-Вэника: как правительство США пыталось заставить СССР соблюдать права человека

Смысл поправки Джексона-Вэника — ограничение торговых преференций для стран социалистического блока, препятствующих эмиграции евреев и других своих граждан.

Участники борьбы — обе палаты Конгресса США, администрация президента США, советское руководство. Причем два последних участника играли на одной стороне.

Поправку спровоцировал Указ Президиума Верховного Совета СССР № 519 «О возмещении гражданами СССР, выезжающими на постоянное жительство за границу, государственных затрат на обучение» от 3 августа 1972 года, хотя высшее образование в СССР было бесплатным. Сколько это стоило? Самый «дорогой» эмигрант — выпускник МГУ — должен был 12 тыс. 200 рублей, самый «дешевый», из менее престижных вузов — 4 тыс. 500 рублей. Плюс к тому 7 тыс. 200 рублей за ученую степень доктора наук и 5 тыс. 400 рублей за кандидатскую степень. Это помимо стоимости отказа от гражданства в 900 рублей. Суммы неподъемные. При этом было очевидно, что выплаты носили не экономический, а чисто политический характер, о чем впоследствии проговорится лично Брежнев.

До введения этого указа администрация Никсона вела вполне позитивные переговоры с СССР о разрядке, ограничении стратегических вооружений и многопрофильном, в том числе, экономическом сотрудничестве. Никсон во время своего визита в Москву пообещал СССР режим наибольшего благоприятствования — предоставление таможенных и тарифных льгот. И кредиты под симпатично низкие проценты. Помимо разрядки напряженности, существенный интерес США был в возврате долгов ленд-лиза — по условиям соглашения 1972 года СССР обязался выплатить 722 млн долларов до 2001 года.

В сентябре 1972 конгрессмен Вэник представляет поправку в Палате представителей. Реакция довольно прохладная — за нее голосуют чуть больше трети конгрессменов. 4 октября Генри Джексон представляет аналогичный документ в Сенате. Там ситуация иная — почти три четверти выступают в поддержку и даже становятся коспонсорами поправки.

Сегодня поправка Джексона- Вэника — наиболее известный пример санкционных законов прошлого. Но далеко не первый. Так, в 1892 году Конгресс отказался выделять средства на поставку продовольствия в Российскую империю в знак протеста против еврейских погромов. А в 1911 году прекратил действие Торгового договора 1832 года об общих торговых правах и условиях наибольшего благоприятствования в торговле. Причиной послужило ущемление прав американцев иудейского вероисповедания. В тот период в Россию их приезжало — в гости, туристами или с целью бизнеса — немало. И все сталкивались с ограничениями перемещения — в Российской империи существовала черта оседлости. Никакой американский паспорт не помогал. На справедливое возмущение всегда был справедливый ответ: какова наша политика в отношении собственных евреев, таковая же будет и в отношении американских. Строго говоря, это и есть первые санкции США против России. Хоть и были наложены из-за нарушения прав собственных граждан. Акт Смута-Хоули от 1930 года включал запрет на импорт товаров, произведенных с использованием подневольного труда, и срабатывал против СССР дважды — в конце 1930-х и в начале 1950-х.

Поправку придумывали при помощи многочисленных еврейских НКО, но затрагивала она интересы всех, желающих уехать из СССР. По советским законам, отъезд был возможен только для воссоединения семей, и относительное большинство таких семей составляли еврейские семьи. А уехать было непросто. Препятствий было несколько:

1. трудно выполнимые правила процедуры подачи на выездную визу;
2. отсутствие информации о необходимых формальностях;
3. возможность произвольного отказа на любом этапе процедуры без объяснения причин и сроков действовавшего отказа и, как следствие, невозможность законного обжалования отказа;
4. намеренная социальная изоляция (например, увольнение с работы) потенциальных эмигрантов, а также проблемы, возникающие у их родственников;
5. провокации, препятствовавшие эмиграции — от подбрасывания наркотиков до облыжных обвинений в хулиганстве;
6. с августа 1972 — так называемый «образовательный налог».

Надо заметить, что сама советская система исправно подогревала интерес мира к вопросу эмиграции из СССР. В 1970 году 16 человек (из них двое русских) попытались угнать самолет, поскольку им не давали возможности эмигрировать легально. Все они были задержаны еще до начала акции — на аэродроме. Двоих приговорили к смертной казни. Мощнейшая международная реакция заставила советских лидеров смягчить приговор.

В 1972 году конгрессмен от Демократической партии Джеймс Шуер приехал в СССР в составе делегации парламентского комитета по образованию. Приехал … и отправился обедать к Александру Лернеру, ученому, который в 1971 году подал заявление на эмиграцию и получил отказ. В доме Лернера конгрессмен и был задержан нагрянувшим нарядом милиции. По сведениям New York Times, милиционеры заподозрили, что он преступник, выдающий себя за иностранца. Паспорта при себе у конгрессмена не было, и ни удостоверение члена Конгресса, ни кредитная карта не впечатлили милиционеров. После того, как в отделение подвезли из гостиницы «Россия» паспорт, Шуера отпустили. А на следующий день, когда он вместе с супругой уже осматривал красоты Ленинграда, снова задержали и сообщили, что его депортируют из страны. Известна также телеграмма Американского посла в Москве Джейкоба Бима в Госдепартамент с запросом, в каком именно качестве собирается в Москву сенатор Джейкоб Джавитц. Из американской прессы советские чиновники узнали, что Джавитц планирует «инспектировать еврейский вопрос» и намекнули, что визы ему не дадут.

Впрочем, все это происходит под фанфары разрядки. И Госдеп решает не портить отношений запросами о причинах высылки конгрессмена Шуера. Но, с точки зрения Конгресса, проблема была не в Шуере, а в тех, кто просил помощи из-за железного занавеса.

Несколько слов об авторах поправки:

Сенатор Генри Джексон

Потомок эмигрантов из Норвегии, на что и ссылался при продвижении поправки в Сенате: «Меня не было бы сегодня здесь, если бы Норвегия, страна, где родились мои родители, практиковала бы такое же отношение к эмиграции, как Советский Союз сегодня». Стал конгрессменом в 28 лет, будучи рекордно молодым для такой деятельности. С 1941 года не проиграл ни одних парламентских выборов. Работал при девяти президентах. В 1950-е годы боролся с маккартизмом. В конце войны посетил нацистский концлагерь Бухенвальд, что, по его словам, оказало огромное влияние на всю его последующую деятельность.

Дважды — в 1972-м и 1976-м — был неудачным кандидатом в президенты США от демократической партии. Парируя многочисленные заявления Союза о том, что сама идея поправки есть попытка вмешательства во внутренние дела СССР, публично цитировал нобелевскую лекцию Солженицына, говоря, что «больше нет внутренних дел на нашей перенаселенной планете». В своем последнем публичном выступлении 1983 года Джексон осудил Советский Союз за инцидент с южно-корейским «Боингом». В новостном сюжете видно, как он массирует левую сторону груди. Через несколько часов Джексон скончался от разрыва аорты.

Конгрессмен Чарльз Вэник

Потомок чешских эмигрантов, сын и внук мясника, многие годы привозил из Кливленда и угощал коллег по Палате представителей домашнюю колбаску. Носил галстуки-бабочки и призывал «использовать всю имеющуюся власть с целью оказания влияния на советское правительство, чтобы остановить его нынешнюю политику насилия и преследования (собственных граждан — прим. автора)». В 1988 году обменялся «любезностями» с Михаилом Горбачевым, который публично заявил: «Почему мертвые должны хватать живых? Я имею в виду поправку Джексона-Вэника. Один из них мертв физически, другой — политически». Вэник прокомментировал: «Ленин мертв уже давно, однако они все еще живут под его руководством».

Среди жестких противников поправки — советская верхушка, администрация американского президента во главе сначала с Ричардом Никсоном, а затем с Джеральдом Фордом. Генри Киссинджер считал, что усилий «тихой дипломатии» для решения проблем конкретных отказников вполне достаточно и нет необходимости усугублять и без того сложные советско-американские отношения. Киссинджер был просто злым гением поправки.

В соответствии с советско-американским торговым соглашением, заключенным осенью 1972 года, в обмен на погашение Москвой долгов по ленд-лизу Второй мировой войны, администрация обещала в том же году получить от Конгресса одобрение законодательства, позволявшее советским товарам получать не дискриминационные тарифы. Этот номер не прошел.

К началу 1973 года на американском поле все игроки остаются на прежних позициях. Сторонники поправки настаивают на том, чтобы она была неотъемлемой частью законодательства, регулирующего советско-американские экономические связи. Противники все еще надеются принять закон о торговой реформе без поправки и предоставить СССР все экономические преференции.

На Советском поле есть некоторые подвижки.

Генеральный Секретарь ЦК КПСС Брежнев пытается найти выход.

Сначала — 19 марта 1973 года — в ЦК поступает справка КГБ СССР о выплатах, которые должны произвести лица, эмигрирующие из различных стран мира. Во всех перечисленных случаях речь идет о возврате ссуды и ясно, что эта система неприменима.

20 марта 1973 года на заседании Политбюро ЦК КПСС из уст генсека прозвучало следующее: «В последние месяцы разгорелась истерия вокруг так называемого «образовательного налога» на лиц, выезжающих за границу… в 1972 году из 29 тыс. 816 человек лиц еврейской национальности, выехавших из СССР, — 912 человек, имеющих высшее образование, в соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР, возместили … 4 млн 427 тыс. рублей. За два месяца 1973 года уехало 3 тыс. 318 человек, из них 393 человека, имеющих образование, заплатили 1 млн 561 тыс. 375 рублей. Поэтому сионисты воют, Джексон на это опирается, а Киссинджер приходит к Добрынину и говорит, что мы понимаем, что это внутреннее дело, мы не можем вмешиваться, у нас тоже законы есть. В то же время он говорит: помогите как-нибудь, Никсон не может пробить законопроект, он работает среди сенаторов. Зачем нам нужен этот миллион? Закон не надо отменять. …Но на данном этапе, когда сионисты разожгли кампанию вокруг поправки Джексона и вокруг законопроекта о представлении нам режима, надо отпускать. Дело не в режиме, им надо вообще поссорить Советский Союз с Америкой. Есть группа республиканцев, которая поставила целью сорвать улучшение отношений Советского Союза с США. Никсон — за, администрация — за, а многие сенаторы против только из-за того, что у нас с евреев взимают плату…». (Из выступления Брежнева, цитируется по книге Б. Морозова «Еврейская эмиграция в свете новых документов», Тель-Авивский университет, 1998, стр. 164−168). Открытым текстом сказанное «зачем нам нужен этот миллион» подтверждает, что советским руководством при введении этого «налога» двигало отнюдь не безденежье.

На следующий день в израильской газете «Едиот Ахронот» появляется публикация советского журналиста Виктора Луи, известного инсайдера КГБ. Луи пишет, что советское руководство больше не будет требовать выплаты «образовательного налога» от желающих эмигрировать. Официально указ останется в силе, но советские ОВИРы подтвердили, что взимать его в дальнейшем не собираются. Луи также добавляет, что уже уплаченные деньги могут быть возвращены оставшимся в СССР друзьям или родственникам эмигрантов.

В этот же период уже понятно, что прохождение поправки — вопрос времени. И тем не менее министр финансов США Джордж Шульц проводит в Москве переговоры с советскими чиновниками о расширении торговли между двумя странами.

В июне 1973 Брежнев приезжает в США. В том числе, чтобы победить неудобную поправку. В этом желании он совпадает с президентом Никсоном. Советский лидер приглашает конгрессменов и сенаторов на обед, чтобы убедить их прекратить сопротивление Конгресса продвижению советско-американских торговых переговоров. По свидетельству некоторых участников мероприятия, оно было неимоверно долгим. Один из присутствовавших сенаторов в интервью New York Times сообщил, что в тот день видел советского лидера в течение значительно большего времени, нежели американского президента за всю свою жизнь. По «еврейскому вопросу» Брежнев сообщил, что что в 1972 году получено 61 тыс. визовых заявлений и выдано 60 тыс. 200 виз. Эту информацию немедленно опровергают руководители американских еврейских НКО.

14 сентября академик Сахаров пишет письмо Сенату в поддержку поправки. Это происходит в разгар травли Сахарова в СССР. И Национальная академия наук США делает официальное заявление, что если академик Сахаров будет «лишен возможности служить советскому народу и человечеству», это чрезвычайно затруднит успешное выполнение американских обязательств по двустороннему научному сотрудничеству, реализация которых полностью зависит от добровольных усилий и доброй воли отдельных ученых и научных учреждений. На какое-то время советские власти перестают глушить «Голос Америки», BBC и Немецкую Волну. Американская администрация связывает это с успешной политикой «тихой дипломатии».

Группа из 12 советских отказников обвиняет Стивена Лазаруса, заместителя помощника министра торговли по соглашениям между Востоком и Западом, в оказании давления на московских евреев. Согласно их заявлению, г-н Лазарус заверил их, что «тихая дипломатия» будет более эффективна в решении проблем советского еврейства. Видные советские ученые, потерявшие работу из-за подачи заявления на выездную визу, пишут: «Мы мало верим в эффективность бумаг, которые привозят защитники «тихой дипломатии» …Мы убеждены, что только методы открытой общественной борьбы могут помочь решить проблему, которая касается прежде всего высоких принципов прав человека…».

Говоря о проблемах с правами человека в СССР, американские законодатели, журналисты и чиновники все чаще начинают использовать термин «преследование евреев и интеллектуалов», и несвобода советских интеллектуалов также становится темой обсуждения, равно как и отсутствие права на эмиграцию для советских евреев.

Советские лидеры предполагают, что, поскольку они фактически отменили «налог», США, в свою очередь, должны предоставить СССР все экономические преференции. И, поскольку этого не произошло, количество выездных виз для тех, кто хочет эмигрировать из СССР, немедленно сокращается.

В конце июня президент Никсон приезжает в Москву. Советское руководство усиливает давление на еврейских активистов — некоторые из них арестованы, у других отключены телефоны. В то же время некоторые давние отказники внезапно получают выездные визы. Известный советский диссидент генерал Петр Григоренко освобожден после 5 лет заключения в советских психиатрических больницах.

Академик Андрей Сахаров пишет письмо президенту Никсону и советскому лидеру Брежневу с призывом освободить политзаключенных и положить конец преследованиям за религиозные убеждения и желание эмигрировать. Он перечисляет имена 95 советских политзаключенных и объявляет голодовку в знак протеста против политических репрессий. Его голодовку поддерживают другие правозащитники в СССР.

Три крупнейшие вещательные телевизионные сети в Соединенных Штатах — ABC, CBS и NBC, освещающие визит президента Никсона в Москву, — платят советскому телевидению 281 тыс. долл. за использование коммуникаций во время переговоров на высшем уровне. 2 июля 1974 года их передачи внезапно прерываются, когда они пытаются транслировать сюжеты о голодовке Сахарова и о деятельности еврейских активистов. Один из советских телевизионных чиновников заранее предупредил московского продюсера ABC, что у «антисоветского» материала будут проблемы с передачей. Позже советские чиновники разъясняют, что прерванные сюжеты не имели прямого отношения к визиту президента Никсона. Еще позже советское правительство выражает сожаление и приносит извинения.

10 июля 1974 года на брифинге в Белом доме президент Никсон объявил, что число желающих получить выездные визы сократилось. Это означает, что эмиграционное предложение превысило спрос, и больше нет возражений против предоставления Советскому Союзу режима наибольшего благоприятствования. Президент также предупредил, что, не получив торгового соглашения, включающего режим наибольшего благоприятствования, советское руководство может отомстить ужесточением визовой политики. Это выглядело как зашифрованное послание Конгрессу, хотя Национальная конференция в поддержку советских евреев тотчас опровергла утверждение президента, заявив, что число претендентов на выездную визу практически не сократилось.

19 июля 1974 года Генри Киссинджер пригласил Джексона на завтрак в Госдепартаменте, где сообщил сенатору, что Советский Союз согласен увеличить количество выездных виз для своих граждан, но не готов публично объявить какие-либо квоты.

В августе 1974 на смену Ричарду Никсону приходит не связанный никакими обязательствами перед СССР Джеральд Форд. Но Генри Киссинджер остается на своем месте госсекретаря и советника по национальной безопасности, что означает продолжение действующей политической линии с акцентом на разрядку напряженности с СССР.

В своем «Обращении к совместному заседанию Конгресса» президент Форд выразил надежду, что законопроект о торговой реформе будет принят Сенатом в приемлемой форме, то есть нынешняя форма законопроекта, по мнению Форда, была неприемлема. Можно предположить, что речь шла о разделе, связывавшем экономические преференции и свободу эмиграции.

К концу августа 1974 года попытки Конгресса повлиять на советскую эмиграционную политику выглядели достаточно успешными, и единственная проблема заключалась в формулировках. Конечно, Советский Союз не мог признать поражения, и в любом случае не собирался формулировать его в официальных документах. Но все, что останется за рамками публичных соглашений, в свою очередь, опять же приведет к «тихой дипломатии» для вызволения желающих эмигрировать из СССР. А это никак не устраивало сторонников поправки.

Начало октября 1974 года. Переговоры между Джексоном и администрацией все еще продолжаются. Сенаторы предложили годичный испытательный период, в течение которого СССР получает торговые преференции. Но через год Белому дому придется подтвердить, что политика Советского Союза соответствует договоренности, чтобы Конгресс продолжал отказываться от санкций. Администрация Форда настаивала, что отказ от санкций должен оставаться в силе на неопределенный срок, если Конгресс не решит наложить на него вето.

18 октября 1974 года президент Форд и Конгресс официально договорились о компромиссе для предоставления выгодных торговых возможностей Советскому Союзу в обмен на существенное ослабление эмиграционной политики Москвы.

В этот же день госсекретарь Киссинджер и сенатор Джексон обменялись письмами. Киссинджер после переговоров с советскими официальными лицами от имени администрации США заверил, что эмиграция из СССР будет регулироваться следующими критериями:

1. Карательные меры против желающих эмигрировать из СССР не будут разрешены советским правительством. Речь идет, например, об увольнении человека с работы, понижении в должности до уровня ниже его профессиональной квалификации и других скрытых или явных репрессивных мерах.

2. Никаких необоснованных или незаконных препятствий для подающих заявление на выездные визы, в том числе утаивания необходимой документации и иных применявшихся ранее.

3. Заявления на эмиграцию будут обрабатываться в порядке поступления, включая поданные ранее, независимо от места проживания, расы, религии, национального происхождения и профессионального статуса заявителя. Существуют некоторые ограничения на эмиграцию в силу секретности работы заявителей, но такие лица будут проинформированы о дате окончания срока действия секретности.

4. Трудные случаи будут рассматриваться с пониманием и оперативно. Заключенные, до ареста выразившие желание эмигрировать, смогут незамедлительно подать документы на выезд после освобождения; они могут быть также освобождены досрочно, и их дела будут рассмотрены без предубеждения.

5. Сбор «образовательного налога» с эмигрантов, который был приостановлен в предыдущем году, так и останется приостановленным.

6. Должностные лица США смогут контролировать неприменение этих и других, не перечисленных в вышеизложенных пунктах, методов. Запросы США по конкретным случаям получат благожелательное рассмотрение и скорейший ответ.

7. Количественные показатели эмиграции из СССР начнут быстро расти от уровня 1973 года и продолжат рост вплоть до полного соответствия числу заявителей.

Джексон просил увеличения количества выездных виз для удовлетворения всех, желавших покинуть СССР. Также он требовал наладить контакт эмигрантов с оставшимися в СССР по телефону, телеграфу и почте для возможности проверки соответствия стандарту, изложенному в обоих письмах.

Киссинджер также заверил Джексона, что все перечисленные пункты будут учитываться при оценке президентом степени позитивных изменений в политике Советского Союза.

Интересно, что Киссинджер настаивал на том, что его письмо Джексону являлось своего рода гарантией того, что советское правительство собиралось смягчить свою эмиграционную политику. В то же время он подчеркивал неформальный характер своих договоренностей с советским правительством: «…если бы я утверждал, что между нашими правительствами существует официальное соглашение об эмиграции из СССР, это заявление было бы немедленно опровергнуто Советским правительством» (из показаний в Сенате, декабрь 1974).

18 декабря в советской прессе публикуется заявление министра иностранных дел СССР Громыко о том, что он никогда ничего никому не обещал. Более того, Громыко заявляет, что его письмо с информацией о том, что Советский Союз не берет на себя никаких обязательств, было передано Киссинджеру еще в октябре. Джексон сделал это заявление гласным. Киссинджера впоследствии многократно спрашивали об этом письме, и он каждый раз отвечал, что не помнил его. В воспоминаниях тогдашнего посла СССР в США Анатолия Добрынина есть ссылка на то, что гарантии, данные Киссинджером при обмене письмами с Джексоном, были результатом келейных переговоров и не должны были быть преданы огласке. Добрынин упоминает, что президент Форд даже назвал сенатора Джексона «свиньей» за то, что он обнародовал свою переписку с Киссинджером.

СССР отказался от советско-американского соглашения. Прозвучал вполне прозрачный намек на нарушение условий соглашения американской стороной, которая связала расширение торговых льгот с более свободной эмиграцией из Советского Союза. В этой связи возможен пересмотр экономических обязательств СССР перед США. В этом заявлении не звучат, но слышны 722 млн ленд-лизовского долга. В большой степени шаг назад со стороны советского правительства связан … с другой поправкой — поправкой Стивенсона об ограничении на кредиты для СССР и кредитном «потолке» в 40 млн долл. для советских проектов по разведке газа и нефти.

3 января президент Форд подписал закон о торговой реформе, включавший поправку Джексона-Вэника.

За время острой, практически ежедневной двухлетней борьбы за поправку в мире происходили также Война судного дня, Уотергейтский скандал и многое другое.

Советские руководители абсолютно искренне не могли понять, почему президент не мог заставить Конгресс принять нужное решение.